Menggugat Kedaulatan Migas

Oleh EVY RACHMAWATI/DWI AS SETIANINGSIH 

Putusan Mahkamah Konstitusi yang mengabulkan permohonan uji materi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi menggemparkan dunia industri migas di Tanah Air. Dalam amar putusannya, Mahkamah Konstitusi atau MK membubarkan Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi atau BP Migas, institusi yang mengontrol pengelolaan usaha hulu migas di seluruh wilayah operasi.

Dengan pembubaran BP Migas, praktis semua kegiatan usaha hulu migas sempat terhenti, mulai dari persetujuan program kerja dan anggaran kontraktor kontrak kerja sama, persetujuan rencana pengembangan lapangan migas, penjualan, dan ekspor minyak mentah, serta gas alam cair. Kontraktor pun sempat mengalami gangguan operasi karena rig mereka tertahan di bea cukai lantaran tidak ada persetujuan dari BP Migas.

”Industri migas sangat padat modal, padat teknologi, dan sangat sensitif terhadap waktu. Sebagai gambaran, jika satu hari kegiatan usaha hulu migas tidak jalan, maka penerimaan negara akan hilang sekitar Rp 1 triliun, karena dalam setahun penerimaan negara dari sektor migas mencapai sekitar Rp 350 triliun,” kata Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Jero Wacik.

Kevakuman kegiatan industri migas itu segera berakhir setelah fungsi BP Migas secara resmi dialihkan ke Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) melalui penerbitan Peraturan Presiden Nomor 95 Tahun 2012. Semua kontrak kerja sama yang ditandatangani antara BP Migas dengan badan usaha tetap berlaku sampai masa kontraknya berakhir.

Hal ini ditindaklanjuti Menteri ESDM Jero Wacik dengan mengeluarkan dua surat keputusan. Pelaksanaan tugas, fungsi dan organisasi dialihkan kepada Satuan Kerja Sementara Pelaksana (SKSP) Kegiatan Usaha Hulu Migas di bawah Menteri ESDM. Hal-hal terkait kegiatan operasional, termasuk personalia, pendanaan, dan aset pada BP Migas diterapkan pada satuan kerja ini.

Namun, peralihan itu dipandang sejumlah pihak hanya ”ganti baju”, bahkan pemerintah lebih terpapar risiko bisnis migas. Menurut anggota Komisi VII DPR Bambang Wuryanto, peralihan itu membuat identitas institusi tersebut menjadi tidak jelas. Bahkan, tidak ada keputusan resmi terkait pemberhentian Priyono sebagai Kepala BP Migas maupun pengangkatan Menteri ESDM sebagai Kepala SK Migas.

Meski nada optimis terhadap masa depan industri migas dilontarkan sejumlah kontraktor kontrak kerja sama migas, tentu hal itu belum mencerminkan realitas industri migas ke depan. ” Tentu investor akan berpikir, jika sebuah institusi yang merupakan produk undang-undang bisa demikian mudah dibatalkan, apalagi dengan kontrak-kontrak kerja sama,” kata mantan Kepala BP Migas R Priyono.

Wakil Menteri ESDM Rudi Rubiandini mengakui belum pulihnya kondisi industri migas pascaputusan MK itu. ”Jangan berharap kinerja yang bagus dengan kondisi seperti saat ini. Bisa jalan saja itu sudah bagus. Hal sederhana saja, soal kop surat yang berganti logo dari BP Migas menjadi SK Migas bisa menjadi masalah, misalnya untuk letter of credit (L/C),” tuturnya.

Persepsi negatif terhadap institusi BP Migas terkait dugaan penyalahgunaan kewenangan, inefisiensi, dan pro asing, juga menimbulkan ketidaknyamanan para pekerjanya yang saat ini telah menjadi pekerja SK Migas, bahkan ada sejumlah karyawan yang hendak mengundurkan diri. Di sisi lain, kalangan investor akan lebih berhati-hati dalam berinvestasi di sektor hulu migas melihat ketidakpastian hukum di Indonesia.

Mantan Direktur Jenderal Migas Departemen Pertambangan dan Energi Kardaya Warnika juga mempertanyakan legalitas perangkapan jabatan Menteri ESDM sebagai Kepala SK Migas. Oleh karena, dalam aturan perundang-undangan yang ada, menteri tidak boleh merangkap jabatan. Status kepegawaian SK Migas juga dipertanyakan karena sekarang berada di bawah Kementerian ESDM.

Degradasi kedaulatan negara

Kegaduhan terkait pembubaran BP Migas itu bermula dari permohonan uji materi atas UU Migas Nomor 22/2001 oleh 42 pemohon, organisasi maupun perseorangan. Organisasi itu antara lain Pimpinan Pusat Muhammadiyah, Solidaritas Juru Parkir, Pedagang Kaki Lima, Pengusaha dan Karyawan. Adapun perseorangan yang mengajukan uji materi di antaranya mantan Ketua Umum Pengurus Besar Nahdlatul Ulama KH Hasyim Muzadi.

Dengan konstruksi penguasaan migas melalui BP Migas selaku badan hukum milik negara, pemerintah dinilai kehilangan kewenangan mengelola atau menunjuk langsung badan usaha milik negara untuk mengelola sumber daya migas padahal itu bentuk penguasaan negara yang utama. Sebab badan pelaksana itu hanya berfungsi mengendalikan dan mengawasi pengelolaan migas.

Dalam kontrak kerja sama, BP Migas bertindak mewakili pemerintah sehingga negara kehilangan kebebasannya mengeluarkan kebijakan yang bertentangan dengan isi kontrak.

Mahkamah juga berpandangan, keberadaan BP Migas sangat berpotensi untuk terjadinya inefisiensi dan diduga, dalam praktiknya, telah membuka peluang bagi terjadinya penyalahgunaan kekuasaan karena tidak ada komisaris atau pengawasnya.

Direktur Eksekutif Lembaga Kajian Ekonomi Pertambangan dan Energi (ReforMiner Institute) Pria Agung Rakhmanto menambahkan, perubahan model kelembagaan dalam pengelolaan usaha hulu migas dari BUMN pada era UU Nomor 8 Tahun 1971 beralih ke BHMN pada era UU Migas, membuat proses pengelolaan migas lebih birokratis dan tidak efisien. Negara juga bisa terpapar risiko bisnis jika terjadi sengketa dengan kontraktor kontrak kerja sama (KKKS)

Gugatan atas Undang Undang Migas Nomor 22 Tahun 2001 bukan pertama kali ini terjadi. Sebab, pembentukan UU Migas di tahun 2011 dinilai untuk mengakomodasi tekanan asing agar ada liberalisasi penyelenggaraan industri migas melalui nota kebijakan ekonomi dan keuangan, Dana Moneter Internasional (IMF). Monopoli penyelenggaraan industri migas dituding sebagai penyebab inefisiensi dan korupsi.

Menteri ESDM/Kepala SKSP Migas Jero Wacik menyatakan, penyusunan UU Migas itu telah melalui proses panjang hingga akhirnya disepakati pemerintah dan DPR RI. Pendirian BP Migas yang saat ini menjadi SK Migas justru dilatarbelakangi keinginan pemerintah untuk menekan anggaran pengawasan dan pengendalian kegiatan usaha hulu migas.

Langkah itu dinilai efektif dalam menekan anggaran pengawasan dan pengendalian pengelolaan migas. Meski BP Migas mendapat jatah operasi satu persen dari seluruh penerimaan migas, tetapi realisasi anggaran tiap tahun hanya 0,3 persen. Hal ini jauh lebih kecil dibandingkan saat dipegang Badan Pengusahaan dan Pembinaan Kontraktor Asing di bawah Pertamina yang menerima biaya pengelolaan dan pengendalian sekitar tiga persen dari total penerimaan migas.

Rudi Rubiandini memaparkan, dominasi asing dalam pengelolaan migas nasional telah terjadi sejak Pertamina ditunjuk sebagai satu-satunya perusahaan negara yang melaksanakan pengusahaan migas dari hulu sampai ke hilir. Melalui UU Nomor 8 Tahun 1971 tentang Pertamina, negara memberi kuasa pertambangan migas pada Pertamina. Namun karena modal dan teknologi terbatas, Pertamina menandatangani banyak kontrak dengan perusahaan asing terutama menggarap wilayah sulit.

Membesarkan Pertamina

Rudi menjelaskan, UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Migas justru berpihak kepada perusahaan migas nasional dengan memberi hak-hak khusus bagi Pertamina. Hak khusus itu antara lain, Pertamina dapat memperoleh wilayah kerja migas secara langsung tanpa melalui tender untuk wilayah yang masih terbuka atau belum direncanakan untuk tender oleh pemerintah. Pertamina juga mendapat 40 persen dari split kontrak kerja sama, lebih besar dibandingkan KKKS lain yang mendapat 15 persen dari split kontrak.

Secara historis, mantan Ketua Tim Penyusun UU Migas Nomor 22 Tahun 2001, Kardaya Warnika, menjelaskan, penyusunan undang-undang itu telah dilakukan sejak tahun 1995 atau sebelum krisis moneter yang mengakibatkan Pemerintah Indonesia harus tunduk pada konsep ekonomi dari IMF. Namun diakui, konsep pemerintah itu mendapat dukungan IMF.

”Konsep pemerintah adalah, ingin meningkatkan produksi Pertamina yang waktu itu anjlok dari 100.000 barrel menjadi hanya 30.000 barrel per hari,” kata Rudi.

Selain itu, Pertamina terbelit banyak sekali utang sehingga keuangan negara terancam kolaps, dan menghadapi sejumlah kasus sehingga negara terimbas risiko gugatan perdata akibat masalah bisnis perusahaan. Karena itu pemerintah menciptakan konsep bahwa Pertamina tidak lagi sebagai pengawas kegiatan hulu migas dan fokus pada kegiatan bisnisnya.

Kemudian pemerintah mengusulkan pembentukan BUMN migas yang menjalankan fungsi legislator dan tidak berorientasi laba, tetapi semata-mata untuk kepentingan negara. Namun ternyata tidak ada BUMN yang seperti itu, lalu kami mendapat masukan dari perguruan tinggi untuk membentuk badan hukum milik negara, badan ini persis sama dengan BUMN, tetapi tidak mencari keuntungan,” kata Kardaya yang juga mantan Direktur Jenderal Migas Departemen Pertambangan dan Energi.

Namun konsep itu tidak diberi sinyal hijau oleh Presiden Soeharto, dan kembali diajukan pada masa reformasi di bawah kepemimpinan Presiden BJ Habibie. Ini pun ditolak DPR karena pemerintah menginginkan pemilihan pimpinan badan pelaksana itu tidak melibatkan lembaga politik. Setelah dicapai kompromi, penentuan kepala BP Migas dengan melibatkan DPR, UU Migas diundangkan tahun 2001.

Setelah sepuluh tahun diundangkan, UU Migas dianggap tidak sesuai perkembangan industri migas, bahkan keberadaan BP Migas dinilai melanggar konstitusi. Kini bola di tangan DPR dalam merevisi undang-undang itu. Dengan pembubaran BP Migas, harus segera dirumuskan model institusi pengganti paling tepat demi kedaulatan migas sekaligus mendorong iklim investasi agar tidak panen gugatan.