Antara Makna Kegentingan yang Memaksa dan Keadaan Bahaya dalam Penerbitan Perppu

Penerbitan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan menimbulkan berbagai dimensi perdebatan, antara lain tentang pengertian keadaan bahaya/darurat dan kegentingan yang memaksa.

Pasal 22 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 memberikan hak (kewenangan) bagi presiden untuk membuat Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu). Adapun syarat materialnya disebutkan dalam ayat (2) yaitu apabila dalam keadaan kegentingan yang memaksa. Namun demikian sayangnya UUD 1945 tidak memberikan penjelasan lebih lanjut mengenai apa yang dimaksud dengan keadaan kegentingan yang memaksa.

Dalam UUD 1945 terdapat frasa yang mirip dengan ”kegentingan yang memaksa”, yaitu yang terdapat dalam Pasal 12 yang disebut sebagai “keadaan bahaya”. Pasal 12 menegaskan bahwa “Presiden menyatakan keadaan bahaya, syarat-syarat dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang”.

Pertanyaannya adalah, apakah “kegentingan yang memaksa” yang merupakan syarat yang harus terpenuhi agar presiden dapat membuat Perppu sama pengertiannya dengan “keadaan bahaya atau keadaan darurat”?

Pengertian Keadaan Bahaya/Darurat

Dalam literatur dan konvensi di bidang hukum internasional, dikenal terminologi staatvanoorlog en beleg (SOB) atau state of emergency, yang dalam bahasa Indonesia diterjemahkan sebagai keadaan darurat. Dalam International Covenant for Civiland Political Rights (ICCPR) juga diatur mengenai “state of emergency”.

Berdasarkan 4 ayat (1) ICCPR,  keadaan darurat dimaknai sebagai “situasi yang mengancam terhadap kehidupan bangsa dan keberadaannya”. General Comment No. 29 ICCPR, yang didopsi pada 31 Agustus 2001 memaknai keadaan darurat sebagai “suatu keadaan yang luar biasa—eksepsional dan bersifat temporer”.

Dikaitkan dengan hukum internasional mengenai hak asasi manusia, keadaan darurat merupakan keadaan adanya pembatasan dan pengecualian pelaksanaan hak-hak sipil dan politik. Dalam prinsip-prinsip Siracusa diatur tentang keadaan public emergency dalam prinsip no. 39, yaitu keadaan adanya ancaman terhadap kehidupan suatu bangsa yang berpengaruh pada seluruh populasi atau seluruh atau sebagian wilayah suatu negara, dan adanya ancaman secara fisik terhadap integritas dari suatu populasi pada seluruh atau sebagian wilayah suatu negara, kebebasan politik atau integritas wilayah suatu negara atau eksistensi atau pelaksanaan fungsi-fungsi pokok yang sangat diperlukan dari institusi-institusi untuk menjamin dan melindungi hak-hak yang dikenal dalam konvensi ini.

Pengaturan mengenai keadaan darurat  atau “state emegency” ini  diatur dalam Pasal 12 UU 1945, namun dengan menggunakan frasa “keadaan bahaya”. Jika dilihat di bagian Penjelasan Pasal 22 UUD 1945 disebutkan bahwa Pasal 22 ini mengenai noodverordeningsrecht (regulasi mendesak) presiden.

Aturan ini memang diperlukan supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian, pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat.

Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini, yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Sebagai catatan, ketentuan ketentuan Pasal 22 dan Pasal 12 UUD 1945 ini merupakan teks asli UUD 1945 yang tidak termasuk materi yang mengalami diamandemen.

Pasal 12 UUD 1945 tidak secara detail dan tegas mengatur mengenai pengertian dan batasan keadaan bahaya. Pasal 12 UUD 1945 menyebutkan bahwa syarat-syarat dan akibat keadaan bahaya ditetapkan dengan undang-undang.

Pada saat ini undang-undang yang berlaku adalah UU (Prp) No. 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya. Dalam Pasal 1 ayat (1) disebutkan bahwa keadaan bahaya dengan tingkatan keadaan darurat sipil atau keadaan darurat militer atau keadaan perang, terjadi apabila:

1. keamanan atau ketertiban hukum di seluruh wilayah atau di sebagian wilayah Negara Republik Indonesia terancam oleh pemberontakan, kerusuhan-kerusuhan atau akibat bencana alam, sehingga dikhawatirkan tidak dapat diatasi oleh alat-alat perlengkapan secara biasa;

2. timbul perang atau bahaya perang atau dikhawatirkan perkosaan wilayah Negara Republik Indonesia dengan cara apapun juga;

3. hidup negara berada dalam keadaan bahaya atau dari keadaan-keadaan khusus ternyata ada atau dikhawatirkan ada gejala-gejala yang dapat membahayakan hidup Negara.

Sejalan dengan ketentuan Pasal 12 UUD 1945, ketentuan Pasal 2 ayat (2) UU No. 23/PRP/1959 mengatur bahwa pengumuman pernyataan keadaan darurat hanya boleh dikeluarkan/dinyatakan oleh presiden. Status keadaan darurat ini berlaku untuk periode waktu tertentu, sebagaimana diatur oleh undang-undang.

Selain terdapat dalam UU No. 23/PRP/1959, pengertian keadaan bahaya juga terdapat dalam UU No. 27 Tahun 1997 tentang Mobilisasi dan Demobilisasi dan UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.

Dalam Pasal 1 angka 1 UU No. 27 Tahun 1997 disebutkan bahwa keadaan bahaya adalah suatu keadaan yang dapat menimbulkan ancaman terhadap persatuan dan kesatuan bangsa serta kelangsungan hidup bangsa dan Negara Republik Indonesia sesuai dengan Undang-undang Keadaan Bahaya. Menurut Pasal 1 angka 19 UU No. 24 Tahun 2007, status keadaan darurat bencana adalah suatu keadaan yang ditetapkan oleh pemerintah untuk jangka waktu tertentu atas dasar rekomendasi badan yang diberi tugas untuk menanggulangi bencana.

Penafsiran Mahkamah Konstitusi : “Kegentingan yang Memaksa” tidak sama dengan keadaan bahaya

Terkait dengan makna dari kegentingan yang memaksa sebagaimana terdapat dalam Pasal 22 UUD 1945, Mahkamah Konstitusi telah memberikan penafsiran terhadap “kegentingan yang memaksa” dalam Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009.

Dalam putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi berpendapat ada tiga syarat adanya kegentingan yang memaksa sebagaimana dimaksud oleh Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 yaitu:

1. adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang;

2. Undang-Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai;

3. kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan;

Mahkamah Konstitusi mempertimbangkan bahwa Pasal 22 UUD 1945 menyediakan pranata khusus dengan memberi wewenang kepada presiden untuk membuat Peraturan Pemerintah (sebagai) Pengganti Undang-Undang, untuk mengisi kekosongan hukum. Dalam hal ini apabila terjadi situasi dan kondisi yang bersifat mendesak yang membutuhkan aturan hukum in casu Undang-Undang.

Apabila harus melalui proses yang normal maka proses pembuatan undang-undang tersebut memerlukan waktu yang cukup lama. Oleh karena itu pembuatan Perppu merupakan solusi untuk keadaan tersebut.

Dengan demikian menurut Mahkamah Konstitusi, pengertian kegentingan yang memaksa tidak dimaknai sebatas hanya adanya keadaan bahaya sebagaimana dimaksud oleh Pasal 12 UUD 1945. Meskipun keadaan bahaya sebagaimana dimaksud oleh Pasal 12 UUD 1945 dapat menyebabkan proses pembentukan Undang-Undang secara biasa atau normal tidak dapat dilaksanakan, namun keadaan bahaya bukanlah satu-satunya keadaan yang menyebabkan timbulnya kegentingan memaksa, sebagaimana dimaksud oleh Pasal 22 ayat (1) UUD 1945.

Lebih lanjut, Mahkamah Konstitusi juga bahwa pembuatan Perppu menjadi sangat subjektif karena menjadi hak dan tergantung sepenuhnya kepada Presiden. Namun demikian tidak berarti bahwa secara absolut tergantung kepada penilaian subjektif presiden karena sebagaimana telah diuraikan di atas penilaian subjektif presiden tersebut harus didasarkan kepada keadaan yang objektif, yaitu adanya tiga syarat sebagai parameter adanya kegentingan yang memaksa.

Dalam kasus tertentu, di mana kebutuhan akan Undang-Undang sangatlah mendesak untuk menyelesaikan persoalan kenegaraan yang sangat penting yang dirasakan oleh seluruh bangsa, hak presiden untuk menetapkan Perppu bahkan dapat menjadi amanat kepada Presiden untuk menetapkan Perppu sebagai upaya untuk menyelesaikan persoalan bangsa dan negara.

Perppu No. 2 Tahun 2017 memenuhi syarat “Kegentingan yang Memaksa”

Dikaitkan dengan Perppu No. 2 Tahun 2017 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan, syarat kegentingan yang memaksa telah dipenuhi dikarenakan adanya kebutuhan mendesak untuk segera melakukan perubahan terhadap UU Ormas. Pasalnya, peraturan sebelumnya belum mengatur secara komprehensif  mengenai keormasan  yang bertentangan dengan  Pancasila  dan  Undang-Undang  Dasar  Negara Republik  Indonesia  Tahun  1945. Sehingga  terjad ikekosongan  hukum  dalam  hal penerapan  sanksi yang efektif.

Berdasarkan Penjelasan Pasal 59 ayat (4)  yang dimaksud dengan ajaran atau paham yang bertentangan dengan Pancasila adalah ajaran ateisme, komunisme/marxisme-leninisme. Oleh karenanya adanya tuntutan dari masyarakat luas untuk membubarkan organisasi kemasyarakatan yang bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945 yang ajarannya tidak termasuk dalam penjelasan Pasal 59 ayat (4), tidak dapat diakomodir dengan UU Ormas yang lama.

Artikel ini ditulis oleh:

Satya Arinanto, Guru Besar dan Ketua Program Pascasarjana

Fakultas Hukum Universitas Indonesia